Elisabeth Schroedter, MdEP

Regionales

Dossier: Zukunft der Strukturfonds

Wie sieht die neue Architektur für die Kohäsionspolitik nach 2006 aus?

Den Rahmen der neuen Kohäsionspolitik und die Aufteilung der 308,04 Milliarden Euro, die im Zeitraum 2007-2013 in der Haushaltrubrik für die Kohäsionspolitik zur Verfügung stehen, regelt die sogenannte Allgemeine Verordnung. Die hier zusammengefasste Verordnung unterliegt formal dem Zustimmungsverfahren. Da es sich um eine Paketlösung handelt, beschränkte sich der Einfluss des Parlaments nicht nur auf die Fondsverordnungen und die Verordnung für die territoriale Zusammenarbeit, sondern gilt für das gesamte Paket.

Eine Antwort von Elisabeth Schroedter auf Grundlage des Verhandlungskompromisses zwischen Europäischem Parlament und Rat mit Fokus auf den Elementen, die für Deutschland besonders relevant sind.

I. Die neue Struktur
Die Strukturfonds dienen nicht mehr allein ihrem ursprünglichen Ziel, dem ökonomischen und sozialen Zusammenhalt (Kohäsion) nach Artikel 158 des EG-Vertrages, sondern werden neuerdings auch zur Finanzierung der Lissabon-Strategie benutzt. Die Kohäsionspolitik hat zudem eine neue Struktur bekommen. Künftig soll es drei Prioritäten, ("Konvergenz", "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" und "Territoriale Zusammenarbeit") geben. Sie werden auch der alten Gewohnheit folgend als Ziele bezeichnet, lösen aber die alten Ziele (Ziel-1, Ziel-2 und Ziel-3) nicht nur formal, sondern vor allem inhaltlich ab. Für die alten Ziele, Ziel-1 und Ziel-2 gilt bislang eine Gebietskulisse, Ziel 3 hat dahingegen einen horizontalen Charakter. Dem gegenüber soll in Zukunft nur die Priorität "Konvergenz" eine feste Gebietskulisse haben. Für die beiden anderen Prioritäten gelten nur teilweise Gebietsfestlegungen auf der europäischen Ebene.

I. 1. Priorität 1: Konvergenz
Diese Priorität bezieht sich zum einen auf rückständige Regionen (!), deren Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards weniger als 75% des Durchschnitts der EU-25 beträgt. Zum Zweiten bezieht sie sich auf die Ziel-1-Regionen (!) in der EU-15, die vom statistischen Effekt betroffen sind, d.h. Regionen, die dadurch, dass das EU-Durchschnitts-BIP durch den Beitritt der osteuropäischen Länder deutlich gesunken ist, nun im Schnitt "reicher" sind und über der 75%-Marke liegen. Zum Dritten betrifft sie die Mitgliedstaaten (!), die Anrecht auf Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds haben. In Deutschland wird diese Priorität für ganz Ostdeutschland und den Regierungsbezirk Lüneburg in Niedersachsen gelten. Für die Priorität Konvergenz sind 81,54% der Mittel eingeplant. Das entspricht 251,16 Mrd. Euro. Für die Strukturfonds werden für die indikative Aufteilung zwischen den Regionen die Kriterien förderfähige Bevölkerung, regionaler Wohlstand, nationaler Wohlstand und Arbeitslosigkeit zugrunde gelegt. In dieser Priorität kommt der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF) zum Einsatz.

I. 2. Priorität 2: Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung
Ziel dieser Priorität ist es, durch die Gemeinschaftsfinanzierung Katalysatorwirkungen auszulösen. Nationale und regionale Maßnahmen sollen auf die Lissabon-Strategie ausgerichtet und weitere Ressourcen zur Umsetzung dieser Strategie mobilisiert werden. Dabei soll die Unterstützung der Europäischen Union vor Ort sichtbar werden.
Es obliegt den Mitgliedstaaten, die Gebietskulisse für die Operationellen Programme (OP) entweder auf dem Level von NUTS-I (Bundesländer) oder NUTS-II (Regierungsbezirke) zu wählen. Diese große Gebietskulisse bei vergleichbar geringen Mitteln macht aus dieser Priorität gewissermaßen ein horizontales Programm. Dabei können die Festlegungen im OP für den EFRE anders sein als für den ESF. Nicht unter diese von den Mitgliedstaaten festgelegten Gebietskulissen fallen alle Regionen (!) der Priorität "Konvergenz" und alle Regionen unter diesem Ziel mit einer besonders erhöhten Übergangsförderung. Das sind solche Regionen, die bisher Ziel-1-Regionen waren, jetzt aber nicht unter die Kriterien der Priorität "Konvergenz" fallen. Sie gelten als gesetzt und fallen per se unter die Förderung der Priorität "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung".
Die Mitgliedstaaten wählen hingegen für ihre Programme Regionen aus, die in ihrer Wettbewerbsfähigkeit gestärkt werden müssen, weil sie wirtschaftlichen Veränderungen oder gesellschaftlichem Wandel (Stichwort Demographie) unterworfen sind oder weil sie von Abzug oder Niedergang prägender Unternehmen betroffen sind. Deswegen stehen Maßnahmen zur Qualifizierung von Arbeitskräften, zur Innovationsförderung in der Wirtschaft, zur Förderung der Wissensgesellschaft, zur Förderung des Unternehmensgeistes, zur Anpassungsfähigkeit von Arbeitskräften und Unternehmen und zur Entwicklung von integrativen Arbeitsmärkten u.ä. hier im Mittelpunkt. Aber auch in dieser Priorität gibt es einen Schwerpunkt zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt.
Zum Einsatz kommen der EFRE und der ESF. Insgesamt stehen für dieses Ziel 15,95% der gesamten Mittel zur Verfügung. Das sind 49,13 Mrd. Euro.

I. 3. Priorität 3: Territoriale Zusammenarbeit
Diese Priorität löst das INTERREG II Programm mit seinen Teilen A bis C ab. In dieser Priorität kann das neue Rechtsinstrument "Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit" genutzt werden. Es sieht die Bildung gemeinsamer Verwaltungsbehörden im Rahmen der Zusammenarbeit vor, der einzelne Kompetenzen übertragen werden können. Es werden drei Arten der europaweiten Zusammenarbeit von Regionen gefördert:

1) die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Regionen auf der Ebene von NUTS 3 (Kreise) an ALLEN Binnen- und Außengrenzen; diese Regionen werden in einer Liste festgelegt;
2) die Zusammenarbeit in transnationalen Räumen, wie z.B. im Ostseeraum oder die Zusammenarbeit von Flussanrainern, und in transnational wirkenden Ballungsräumen, sie können über die bisher in INTERREG II B festgelegten Räume hinaus neue Zusammenschlüsse beinhalten, die in einer Liste festgelegt werden; hierunter fällt auch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von maritimen Regionen;
3) die interregionale Zusammenarbeit zwischen Regionen und Städten zum Aufbau von Netzwerken und zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Praktiken (ehemals INTERREG II C).

Für das Ziel "Territoriale Zusammenarbeit" sind 2,52% der Gesamtmittel vorgesehen. Das sind 7,75 Mrd. Euro. In dieser Priorität kommt nur der EFRE zum Einsatz. Er übernimmt zu 10% Aufgaben des ESF.

II. Gemeinschaftsinitiativen
Die Gemeinschaftsinitiativen wird es in Zukunft nicht mehr geben.

III: Strategische Kohäsionsleitlinien
Die inhaltlichen Vorgaben für die Mitgliedstaaten zur Erarbeitung des nationalen Rahmenplans und der Operationellen Programme für die einzelnen Ziele und Fonds werden durch die strategischen Kohäsionsleitlinien festgelegt. Mit den Kohäsionsleitlinien werden für jedes Fondsziel die Prioritäten der Gemeinschaft zur Förderung einer ausgewogenen, harmonischen und nachhaltigen Entwicklung der Gemeinschaft festgeschrieben. Sie werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments bestimmt. Sie sind jedoch nach dem Verhandlungskompromiss der Allgemeinen Verordnung für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich, sondern bilden nur einen Orientierungsrahmen. Die Leitlinien stellen eigentlich den europäischen Mehrwert dar. Sie sollen trotz der Dezentralität der Umsetzung und der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten den europäischen Gehalt der Kohäsionspolitik stärken. Im nationalen strategischen Rahmenplan soll die Prioritätensetzung nicht allein den Mitgliedstaaten überlassen, sondern die Prioritäten der Europäischen Union in die Programme einbezogen werden. Die Kohäsionsleitlinien sollen dafür sorgen, dass der Einsatz der Fonds in den Operationellen Programmen kohärent und sich ergänzend erfolgt.
Neu ist die hierbei die Orientierung der Kohäsionspolitik an den integrierten Leitlinien der Lissabonstrategie (Grundzüge der Wirtschaftspolitik und der "beschäftigungspolitischen Leitlinien"). Sie wird zunehmend dem eigentlichen Kohäsionsgedanken vorangestellt. Dahinter verbirgt sich die zweifelhafte Annahme, dass durch wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigung allein die regionalen Disparitäten überwunden werden könnten.

IV. Earmarking
Als Kommissionspräsident Barroso im Oktober 2005 verzweifelt nach einer Finanzierungsidee für die Lissabon-Strategie suchte, stieß er auf den großen Haushaltposten der Kohäsionspolitik. Er schlug vor, die Strukturfonds nicht mehr wie bisher in erster Linie auf den ökonomischen und sozialen Zusammenhalt auszurichten, sondern auf die Lissabon-Strategie. Der Rat folgte diesem Vorschlag und legte fest, dass im Ziel "Konvergenz" 60% der Ausgaben und im Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" 75% der Ausgaben für die Lissabonstrategie ausgegeben werden sollen. Das Parlament blieb bei dieser Entscheidung außen vor. Die Prozentsätze gelten als Durchschnittswert für die gesamte Förderperiode (sieben Jahre) und nur für die EU-15, nicht für die zehn neuen Mitgliedstaaten. Maßstab ist eine Liste von 71 Einsatzfeldern, die Teil der Allgemeinen Verordnung ist und so unmittelbare Wirkung (!) auf die Programmgestaltung hat. Festzustellen ist, dass diese Liste allein auf Wachstum und Beschäftigung ausgerichtet ist. Die Balance zwischen der ökonomischen, ökologischen und sozialen Dimension der nachhaltigen Entwicklung findet sich darin nicht wieder. Auf die Umweltdimension wird indirekt im Bereich Energie sowie Innovation Bezug genommen
(siehe dazu auch: "Worum geht es bei Barrosos Idee des "Earmarkings" wirklich?")

V. Querschnittsklausel: Gender Mainstreaming
Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass die Gleichstellung von Männern und Frauen und die Berücksichtung des Gleichstellungsaspektes auf den verschiedenen Stufen der Durchführung der Fondstätigkeit gefördert wird.

VI. Diskriminierungsverbot
Grundsätzlich muss in jedem Operationellen Programm sichergestellt werden, das es nicht zur Diskriminierung aufgrund des Geschlechtes, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung kommt. Der Zugang für behinderte Menschen muss bei allen Projekten, an denen die Strukturfonds beteiligt sind, gesichert sein und in den verschiedenen Stufen der Durchführung berücksichtigt werden.

VII. Querschnittsklausel: Nachhaltige Entwicklung
Die Ziele der Fonds müssen der nachhaltigen Entwicklung und der gemeinschaftlichen Prämisse des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt gemäß Artikel 6 des Vertrages entsprechen.

VIII. Globalzuschuss
Das Instrument des Globalzuschusses, welches die Möglichkeit bietet, die Verwaltung und Durchführung des OPs einer oder mehreren zwischengeschalteten Stellen (lokale Behörden, regionale Entwicklungseinrichtungen oder NGO) zu übertragen, wird beibehalten. Die finanzielle Verantwortung bleibt allerdings bei den Fondsverwaltern (in Deutschland bei den Ministerien der Landes- bzw. Bundesregierungen).

IX. Städtische Dimension
Die Mitgliedstaaten können im Rahmen der Prioritäten "Konvergenz" und "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" in die OPs des EFRE eine Liste von Städten aufnehmen, bei denen nach dem Instrument des Globalzuschusses den städtischen Behörden die Verwaltung und Durchführung der städtischen Entwicklungsförderung übertragen wird. Hier findet sich die horizontale Übernahme des URBAN-Ansatzes wieder. Der EFRE kann in der Förderung der städtischen Entwicklung bis zu 15% ESF-typische Maßnahmen fördern. Diese Besonderheit bietet die Möglichkeit, die integrativen nachhaltigen städtischen Entwicklungsprogramme der URBAN-Initiative weiter zu führen.
(siehe dazu auch: "Wofür kann der neue Fonds für regionale Entwicklung eingesetzt werden?")

Um Probleme der fehlenden Ko-Finanzierung abzufedern, kann aus dem EFRE zusammen mit Geld von privaten Kreditgebern ein spezieller Stadtentwicklungsfonds eingerichtet werden. Der Anteil des EFRE, der in diesen Fonds fließt, muss bereits im OP festgelegt werden.
(siehe dazu auch: "Bericht über die JESSICA-Initiative der Kommission")

X. Überlappungsklausel
Generell soll ein spezielles OP nur aus einem Fonds finanziert werden. EFRE- und ESF-geförderte Programme dürfen in Ausnahmefällen aber auch in einer Höhe von bis zu 10% des Gemeinschaftsbeitrages zu jedem Schwerpunkt eines OP Maßnahmen finanzieren, die in den Interventionsbereich des jeweils anderen Fonds fallen. Im Bereich der städtischen Entwicklung kann der EFRE wie bereits erwähnt bis zu 15% Maßnahmen des ESF finanzieren.

XI. Großprojekte
Darunter fallen Einzelprojekte, deren Gesamtkosten im Umweltbereich 25 Mio. Euro und in anderen Bereichen 50 Mio. Euro betragen. Solche Projekte müssen von der Kommission genehmigt werden. Der Antrag dafür muss u.a. Angaben zur Durchführungsprüfung, zur Kosten-Nutzen-Analyse, zu den regionalen sozioökonomischen Risiken, zu den Umweltauswirkungen, die Begründung der öffentlichen Beteiligung und den Finanzplan enthalten.

XII. Technische Hilfe
0,25% der jährlich ausgeschütteten Gesamtmittel darf die Kommission selbst als Technische Hilfe (TH) verwenden. Es ist vorgesehen, dass die Kommission diesen Anteil auch nutzen kann, um damit die Unterstützungsstelle in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank (EIB) für die Initiative JASPERS in Luxemburg zu finanzieren. (siehe dazu auch: "Bericht über die JASPERS-Initiative der Kommission") Wie bisher kann die Kommission in diesem Rahmen Ausschreibungen starten, in denen sie zur Durchführung von Modellprojekten für bestimmte Aspekte in der Kohäsionspolitik aufruft, um herauszubekommen, wo es vorbildliche Praktiken gibt. 4% eines OP im Rahmen der Priorität "Konvergenz" sowie "Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" und 6% eines OP im Rahmen der "Territorialen Zusammenarbeit" kann als Technische Hilfe durch die Verwaltungen der Mitgliedstaaten verwendet werden. Dieser Betrag kann sowohl im Rahmen der einzelnen OPs als auch als spezielles OP genutzt werden.

XIII. Kohärenz zur Entwicklung der ländliche Räume und zur Entwicklung der von Fischerei abhängigen Gebieten
In den Operationellen Programmen sollte sich die Kohärenz der Intervention von ERFE und ESF zu dem Einsatz des Europäischen Fonds für die Entwicklung der ländlichen Räume (ELER) und dem des Europäischen Fischereifonds (EFF) widerspiegeln. Beim Einsatz des EFRE legen die Mitgliedstaaten selbst fest, welche Maßnahmen der wirtschaftlichen Diversifizierung in den ländlichen Räumen im Rahmen der Dorfentwicklung vom EFRE und welche vom ELER gefördert werden.
(siehe dazu auch: "Wofür kann der neue Fonds für regionale Entwicklung eingesetzt werden?")

XIV. Partnerschaft
Neu ist, dass neben den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und den Sozialpartnern auch Umweltpartner und Partnerorganisationen aus der Zivilgesellschaft, die sich der Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern widmen, im Rahmen der Partnerschaft gefordert werden. D.h. sie müssen an der Vorbereitung, Durchführung und Begleitung der OPs beteiligt werden und damit in die Begleitausschüsse berufen werden. Strittig zwischen Parlament und Rat war bis zuletzt die Nennung der einzelnen Partner. Letztlich konnte das Parlament sich mit der expliziten Nennung in der Verordnung durchsetzen. Damit muss jeder Mitgliedstaat bzw. jeder Fondsverwalter die genannten Partner in den Begleitausschuss berufen.

Mai 2005

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Förderperiode 2007-2013

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Dieses Dossier enthält Texte und Dokumente zur Entwicklung der europäischen Strukturfonds.

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